Vifo Artikel 13.02.2017

Er aftenskolerne ved at blive et byfænomen?

Antallet af aftenskoler er faldende uden for de større bykommuner, mens mange aftenskolekursister pendler mod byerne. Det viser Vifos rapport ’Folkeoplysningen i kommunerne’, der stiller spørgsmålet om, hvorvidt aftenskolerne er ved at blive et byfænomen.

Skrevet af: Malene Thøgersen

Aftenskolerne har historisk set været et tilbud, der går på tværs af land og by. I aftenskolernes tidlige år var aftenskolerne på landet fortrinsvis for landboungdommen, der blev undervist i regning og skrivning samt landboøkonomiske fag. Aftenskolerne i byerne var især målrettet arbejderne og fokuserede ligeledes på skrivning og regning, men også på tekniske fag relateret til håndværksfaget.

Siden da er der sket store ændringer i aftenskolernes målgrupper og fagudbud, men der har altid været aftenskoletilbud i både de større byer og de mindre lokalsamfund.

Også i dag er der aftenskoleaktiviteter over hele landet. Alligevel er der en række udviklingstendenser, som rejser spørgsmålet, hvorvidt aftenskolerne er ved at blive et byfænomen. Det viser resultater fra Vifos undersøgelse af økonomi, aktiviteter og procedurer på folkeoplysningsområdet, som for nyligt er offentliggjort i rapporten ’Folkeoplysningen i kommunerne’.

Størst fald i antallet af aftenskoler uden for bykommunerne

For det første har undersøgelsen vist, at antallet af aftenskoler har været faldende hen over det seneste årti – fra cirka 2.100 aftenskoler i de kommuner, der besvarede den seneste kommuneundersøgelse på området i 2005 (UNIC-2007) – til cirka 1.200 aftenskoler i 2014. Da der er spurgt ind til antallet af aftenskoler med aktivitet i kommunen, er der en vis usikkerhed i det præcise antal, fordi større aftenskoler kan have aktiviteter på tværs af kommunegrænser. Der er dog tale om så stor en ændring, at der uden tvivl er sket et betragteligt fald.

Tabel 1 viser, at der er tale om et generelt fald i antallet af aftenskoler på tværs af kommunetyper, men der er en klar tendens til, at det procentvise fald har været størst uden for bykommunerne.

Tabel 1: Gennemsnitlig ændring i antallet af aftenskoler – fordelt på kommunetype

 

Gennemsnitlig ændring i pct. fra 2005 til 2014

Antal kommuner

Yderkommuner

-41

13

Landkommuner

-40

21

Mellemkommuner

-38

11

Bykommuner

-23

32

Opgørelsen i tabellen er baseret på de kommuner, hvor der er tilgængelige tal fra både 2005 og 2014. N = 77. Kommunerne er kategoriseret på baggrund af kommunetyperne i Landdistriktsredegørelsen 2011.

Undersøgelsen viser derudover, at aftenskolerne uden for de fem landsdækkende oplysningsforbund (AOF, DOF, FOF, Fora og LOF) står for langt den største andel af faldet. Da disse aftenskoler typisk er relativt små, indikerer denne tendens, at aftenskolerne gennemsnitligt set er blevet større. Der er dog stor variation i aftenskolernes størrelse – også på tværs af de enkelte oplysningsforbund, hvor særligt aftenskolerne under FOF og AOF gennemsnitligt har mange undervisningstimer.

Aktivitetsniveauet er lavest i yderområderne

For det andet er der store forskelle på aktivitetsniveauet på aftenskoleområdet på tværs af kommunetyper.

Tabel 2 viser, at aktivitetsniveauet målt på antallet af indbyggere pr. undervisningstime er betydeligt lavere i landets yderområder end i de øvrige dele af landet. Selvom der er relativt mange aftenskoler i yderområderne, er der dermed tale om aftenskoler med et gennemsnitligt lavt aktivitetsniveau.

Tabel 2: Aftenskolernes udbredelse og aktivitetsniveau – fordelt på kommunetyper

 

Antal indbyggere pr. undervisningstime (gennemsnit)

Antal indbyggere pr. aftenskole (gennemsnit)

Yderkommune

9

3.775

Landkommune

8

3.671

Mellemkommune

6

5.721

Bykommune

5

5.245

Total

7

4.591

N: Antal indbyggere pr. undervisningstime = 77, antal indbyggere pr. aftenskole = 91

Dette billede afspejler sig også i det samlede kommunale tilskud til aftenskoleundervisning i de kommunale regnskaber.

Bykommunerne står for 69 pct. af de samlede kommunale udgifter til folkeoplysende voksenundervisning (konto 3.38.72 i de kommunale regnskaber), mens deres indbyggertal samlet set udgør 48 pct. af befolkningen. Også økonomisk fylder aftenskoleområdet dermed betydeligt mere i bykommunerne end i de øvrige dele af landet.

Kursisterne bevæger sig fra land mod by

For det tredje viser undersøgelsen, at der blandt kursisterne er en bevægelse fra land mod by, hvilket kommer til udtryk i den mellemkommunale refusion. Ifølge folkeoplysningsloven har kommunerne pligt til at yde refusion, såfremt kommunens borgere deltager i aftenskoletilbud i andre kommuner. Som det fremgår af det nedenstående kort, er balancen i den mellemkommunale refusion betydeligt mere positiv i bykommunerne end i de øvrige kommuner.

Figur 1: Balancen i den mellemkommunale refusion

Balance På Mellemkommunal Refusion

Kortet viser, hvilke kommuner der har en hhv. positiv og negativ balance i den mellemkommunale refusion, mens der ikke er taget højde for beløbenes omfang. To kommuner har kun angivet oplysninger for enten indtægter eller udgifter. Disse kommuner indgår derfor som ’ubesvaret’ i opgørelsen.

Det er måske ikke så overraskende, at tallene peger i den retning, men det er et klart udtryk for, at mange kursister bevæger sig over kommunegrænserne for at deltage i aftenskolernes tilbud. Og i særlig grad søger de mod tilbuddene i byerne.

Den mellemkommunale refusion er indført for, at de enkelte kommuner kan få dækket udgifterne for aftenskoledeltagere med bopæl uden for kommunen. Så længe rammen på folkeoplysningsområdet i de kommuner, der har negativ balance, er stor nok til at dække alle aktiviteter, er der dermed blot tale om en omfordeling af midler på tværs af kommunerne. Er rammen derimod ikke stor nok, kan høje udgifter til mellemkommunal refusion betyde, at der er færre midler til at støtte de aftenskoleaktiviteter, der gennemføres lokalt i kommunen, hvilket også kan bidrage til øget centralisering.

Er centraliseringen et iboende vilkår eller en ny tendens?

Ud fra undersøgelsen er det ikke muligt at afgøre, hvorvidt de ovenstående forskelle i aktivitetsniveauet på tværs af land og by altid har været der og dermed er et iboende vilkår på aftenskoleområdet, eller om der er tale om en ny tendens.

Nogle af forskellene mellem de forskellige kommunetyper kan givetvis forklares med, at der er forskellige typer af aftenskoler på landet og i byerne, og at de store oplysningsforbund med mange aktiviteter ofte holder til i de større byer. Derfor er det ikke nødvendigvis overraskende, at aktivitetsniveauet er lavere i yderområderne end i byerne, og at der foregår en vis pendling ind mod byerne.

Ses mønstrene i aktivitetsniveauet i sammenhæng med det store fald i antallet af aftenskoler, som har været særlig drastisk uden for bykommunerne og uden for de landsdækkende oplysningsforbund, er det dog overvejende sandsynligt, at centraliseringen på aftenskoleområdet er øget over de senere år, og at det er en del af forklaringen på de store forskelle i aktivitetsniveauet.

Mulige forklaringer på udviklingstendenserne

Resultaterne giver anledning til refleksion over, hvad der er årsagen til de beskrevne udviklingstendenser. Hvorfor er aftenskolerne tilsyneladende hårdere ramt af udkantsproblematik og centralisering end eksempelvis det folkeoplysende foreningsliv, hvor aktivitetsniveauet fortsat er højere i yderområderne end i byerne?

En mulig forklaring kunne være de kommunale rammer på området, men tages der højde for forskellene i aktivitetsniveauet, er der ikke tegn på, at tilskudsvilkårene er ringere i yderområderne end i de øvrige dele af landet. Det kan dog diskuteres, hvorvidt tilskudsniveauet burde være endnu højere i yderområderne, hvor befolkningsgrundlaget er mindre. Undersøgelsen viser, at folkeoplysningslovens muligheder for supplerende tilskud til undervisning i tyndt befolkede områder, kun bliver benyttet i 10 pct. af kommunerne.

Derudover kan det diskuteres, hvorvidt aftenskolerne i yderområderne historisk set blev hårdere ramt af nedskæringen i 2002, hvor det maksimale tilskud blev skåret fra 2/3 til 1/3 af aftenskolernes udgifter til leder- og lærerløn. I hvert fald er det sandsynligt, at det kan være vanskeligere at øge indtægterne fra deltagerbetalinger i tyndt befolkede områder end i større byer.

Et andet interessant spørgsmål er, hvorvidt der er nogle særlige karakteristika ved strukturerne, traditionerne og aktiviteterne på aftenskoleområdet, som kan have betydning for udviklingen.

Eksempelvis er det plausibelt, at forbundsstrukturen i nogle tilfælde kan være en barriere for lokalt samarbejde på tværs af de enkelte forbund. Ligeledes kan strukturen medføre en tendens til, at aftenskolerne søger samarbejde og evt. sammenlægning med andre aftenskoler inden for det samme forbund på tværs af store geografiske afstande, hvilket kan bidrage til centraliseringstendensen. Det er dog et område, hvor der fortsat mangler empirisk viden.

Aftenskolernes fremtid i landets yderområder

Men det bliver interessant at følge udviklingen på aftenskoleområdet i de kommende år – i særdeleshed i landets yderområder.

Vil udviklingen i retningen af færre og større aftenskoler fortsætte? Og er det blot en naturlig tendens, som sker i takt med den generelle urbanisering i samfundet? Eller er der behov for politisk handling for at modvirke centralisering og dermed sikre, at der også i fremtiden vil være kvalitetstilbud på aftenskoleområdet på tværs af land og by?

Først og fremmest vil der dog være behov for yderligere viden om, hvordan de små, lokale aftenskoler selv oplever deres situation, og hvilke udfordringer og potentialer de oplever i deres daglige virke. Forskelle mellem center og periferi er derfor også et af de temaer, Vifo vil søge at belyse via en landsdækkende spørgeskemaundersøgelse blandt alle landets aftenskoler, som gennemføres i foråret 2017.

Læs de øvrige artikler om undersøgelsen

Vifo Artikel 20.03.2017
Få aftenskoler benytter lovens nyere muligheder
Gågade med mennesker
Vifo Artikel 23.01.2017
Nye tal viser et stort fald i antallet af aftenskoler
Vifo Artikel 13.10.2016
Stor variation i de kommunale rammer for handicapundervisning

Download rapporten

Folk går på en gågade. Foto: Colourbox
Vifo januar 2017

Folkeoplysningen i kommunerne. En analyse af kommunale nøgletal på folkeoplysningsområdet